Participation des peuples autochtones aux projets énergétiques

4 septembre 2019

Les gouvernements fédéral et provinciaux doivent consulter et accommoder les peuples autochtones dont les droits peuvent être menacés par des projets énergétiques proposés. Ces exigences ont conduit à la pratique désormais courante qui consiste à conclure des ententes conférant des avantages avec les communautés autochtones pour la prestation de certains services nécessaires à la construction et à l’exploitation de ces projets. Ces arrangements permettent aux peuples autochtones de profiter d’une partie des retombées économiques de ces projets. Ils constituent par ailleurs un facteur déterminant dans l’obtention de l’appui des peuples autochtones à ces projets.

Cependant, les peuples autochtones du Canada ne cherchent désormais plus seulement à conclure des ententes conférant des avantages relativement aux grands projets énergétiques, mais aussi à devenir propriétaires de la totalité ou d’une partie de ces entreprises et à participer aux décisions nécessaires à leur développement et à leur gestion.

Les peuples autochtones considèrent leur prise de participation dans des infrastructures énergétiques durables et les rendements financiers constants qu’elles produisent comme un moyen de s’intégrer dans l’économie générale et de générer leurs propres sources de revenus en vue d’améliorer la situation socioéconomique, les soins de santé et l’éducation de leurs communautés.

Il s’agit aussi d’un élément nécessaire à l’esprit de réconciliation économique prévu par l’appel à l’action no 92 de la Commission de vérité et réconciliation.

Participations antérieures

Il existe de nombreux exemples de participation des peuples autochtones aux projets énergétiques.

Dans certains cas, la position stratégique des terres et des ressources naturelles des peuples autochtones a entraîné ces participations :

  • La situation du territoire traditionnel de la Nation Haisla près de Kitimat a donné lieu à des partenariats dans plusieurs projets d’exportation de GNL sur la Côte Ouest, notamment le projet de GNL Kitimat, le projet LNG Canada, le projet Pacific Trails Pipeline et le projet Douglas Channel Energy. L’option consentie à la Nation Haisla d’acquérir une participation dans le projet de GNL Kitimat a été vendue pour 50 millions de dollars et le bail que la Nation a accordé sur le site nécessaire à GNL Kitimat pour réaliser son projet générera, si le projet se concrétise, des revenus annuels considérables pour la Nation Haisla au cours des 40 ans de vie du projet;
  • Le projet de Keeyask Hydropower LP et les ententes accessoires intervenus entre le Manitoba (75 %) et quatre Premières Nations du Manitoba (25 %) ont attribué à ces premières Nations des options sur la construction, la propriété et l’exploitation du barrage Keeyask de 695 MW au Manitoba. Ces options sont l’aboutissement d’arrangements intervenus entre la province et les communautés de Premières Nations installées à proximité de ce projet de centrale qui remontent aux années 70;
  • L’accès aux terres de la Première Nation établie à Frog Lake en Alberta a permis à Frog Lake Energy de créer une coentreprise avec les participants du secteur pétrolier et gazier afin d’explorer et de mettre en valeur ces terres. Frog Lake Energy produit désormais plus de 3 000 barils de pétrole par jour.

Dans d’autres cas, les peuples autochtones sont devenus propriétaires de projets énergétiques grâce aux sommes non négligeables versées par les promoteurs de projets en vertu d’ententes conférant des avantages, d’ententes sur les répercussions défavorables et d’autres programmes. Ces paiements ont permis aux peuples autochtones de créer des entreprises prospères dans le secteur de l’énergie et leur ont donné la capacité financière d’acquérir des participations dans des installations énergétiques, comme l’ont fait les Premières Nations Cree de Fort McKay et Mikisew, qui ont pris une participation de 49 % dans l’East Tank Farm de Suncor en 2017 moyennant 503 millions de dollars.

La nouvelle tendance

Les événements récents confirment que les peuples autochtones recherchent de plus en plus activement les occasions de prendre des participations dans des projets énergétiques.

Divers groupes autochtones ont manifesté leur intérêt à acquérir la totalité ou des parties du pipeline Trans Mountain. Le gouvernement fédéral a publié quatre principes de propriété autochtone à cet égard et a tenu des discussions avec les groupes autochtones en vue de leur vendre le pipeline lorsque les risques liés à sa construction et à son expansion seront atténués. Après qu’il a approuvé l’expansion du pipeline Trans Mountain, le gouvernement s’est adressé à de nombreux groupes autochtones pour connaître leur intérêt à prendre une participation dans le pipeline.

Les investisseurs intéressés sont les suivants :

  • Le Western Indigenous Pipeline Group, qui représente les Premières Nations établies le long du tracé du pipeline Trans Mountain en Colombie-Britannique;
  • Project Reconciliation, coalition proposée de 200 communautés de Premières Nations et de Métis de l’Ouest canadien qui cherche à acquérir une participation de 51 % dans le projet. Project Reconciliation prévoit financer son acquisition au moyen de l’émission de titres de créance adossés à des contrats de transport par conduite;
  • L’Iron Coalition qui veut acquérir entre 50 % et 100 % de Trans Mountain. L’Iron Coalition a déclaré qu’elle doit être la soumissionnaire privilégiée dans la mesure où seules les communautés de Premières Nations et de Métis de l’Alberta et de la Colombie-Britannique que traverse le pipeline seront invitées à se joindre à la Coalition;
  • Le Conseil des ressources indiennes (CRI) qui travaille sur une proposition d’acquisition du projet qu’il présentera à Ottawa. Cette proposition vise à attribuer la propriété et l’exploitation complètes du pipeline aux peuples autochtones. Le CRI représente 134 Premières Nations qui ont des ressources pétrolières et gazières sur leurs terres ou dont les territoires seront traversés par le pipeline Trans Mountain dont l’expansion est projetée.

En outre, TC Energy veut vendre jusqu’à concurrence de 75 % du pipeline Coastal GasLink qui assurera la livraison du gaz naturel au projet LNG Canada sur la côte Ouest. Plusieurs Premières Nations établies le long de l’emprise de Coastal GasLink sont intéressées à acquérir des participations dans le pipeline, notamment le First Nation Leadership Group, coalition qui représente 20 conseils élus de Premières Nations et qui a offert d’acquérir une participation de 22,5 % dans le projet.

Une prise de participation dans ces projets inciterait les peuples autochtones à en rechercher le succès et susciterait sans doute un plus grand soutien de la part des peuples autochtones concernés et d’autres peuples autochtones partout au pays.

Dernièrement :

  • Le gouvernement fédéral s’est engagé à vendre Ridley Terminals Inc. à Riverstone Holdings et au AMCI Group (90 %), ainsi qu’à la Bande des Lax Kw’alaams et à la Première Nation Metlakatla (10 %). Ridley Terminals exploite un terminal d’exportation de charbon au nord de la Colombie-Britannique;
  • La Première Nation Tahltan a acquis une participation de 5 % dans trois projets hydroélectriques au fil de l’eau situés dans ses territoires traditionnels de Colombie-Britannique au prix global de 124 millions de dollars.

Autres projets proposés

Les groupes autochtones souhaitent prendre part non seulement à des projets énergétiques existants, mais aussi à de nouvelles entreprises.

Eagle Spirit Energy a proposé un pipeline qui transporterait jusqu’à deux millions de barils par jour de pétrole brut moyen à lourd entre Fort McMurray et le nord de la Colombie-Britannique jusqu’aux terres des Lax Kw’alaams à Grassy Point près de Prince Rupert. Eagle Spirit a mentionné qu’elle redirigera le pipeline vers un terminal portuaire en Alaska afin de contourner le moratoire sur la circulation des pétroliers après l’adoption du projet de loi C-48. Le chef de la direction d’Eagle Spirit est membre de la Bande des Lax Kw’alaams. Le coût du projet devrait s’élever à 16 milliards de dollars. La famille Aquilini de Vancouver a fourni son soutien financier et il a été demandé à AltaCorp Capital (dont le gouvernement de l’Alberta est en partie propriétaire) de réunir les 12 premiers milliards de dollars qui seront nécessaires.[1] Le projet a obtenu l’appui des grands producteurs énergétiques, y compris Suncor, Cenovus et MEG Energy. Même si les Lax Kw’alaams sont en faveur du projet, les chefs héréditaires de la bande appuient le projet de loi C‑ 48 et n’ont pas encore donné leur consentement au pipeline. Bien qu’Eagle Spirit ait fait savoir que les bandes établies le long du tracé du pipeline soutiennent le projet, il reste à voir si elles vont vraiment signer les ententes définitives.

De plus, deux groupes d’investisseurs privés, Generating for Seven Generations et Alberta Alaska Rail Development Corp., proposent de construire une voie ferrée entre les sables bitumineux de l’Alberta et l’Alaska.

Des participations au capital de ces projets ont été offertes à diverses communautés autochtones.

Soutien gouvernemental

Même si la participation des autochtones aux projets énergétiques et aux projets d’infrastructures énergétiques connaît un nouvel essor grâce aux initiatives du secteur privé, les gouvernements du Canada cherchent aussi à intéresser les groupes autochtones à ce secteur de l’économie canadienne.

Les appels d’offres de projets d’énergie renouvelable lancés par Ontario Power Generation, la deuxième ronde du programme d’électricité renouvelable de l’Alberta et les demandes de proposition d’infrastructures solaires de l’Alberta obligent les soumissionnaires à prévoir des niveaux de participation minimums pour les autochtones. Cette obligation a entraîné des partenariats entre les promoteurs et les communautés de Premières Nations et de Métis dans le cadre de nombreux projets.

En outre, l’Alberta a franchi dernièrement une étape importante dans le soutien aux activités commerciales des autochtones. La province a l’intention de créer l’Indigenous Opportunities Corporation, dont l’objectif consiste à faciliter la participation financière des communautés autochtones aux grands projets portant sur les ressources naturelles, notamment les pipelines. L’IOC aidera ces communautés à évaluer les occasions d’investir dans des projets énergétiques et leur donnera des indications sur les modes de financement de ces investissements. L’Alberta investira 24 millions de dollars dans l’IOC sur quatre ans et affectera un milliard de dollars à la facilitation et à la garantie de ce financement.

Conclusion

On peut douter de la place que les peuples autochtones réussiront à se tailler dans le commerce canadien et se demander si ces prises de participation se produiront réellement. Les grands projets énergétiques sont particulièrement difficiles à mettre en œuvre. Trouver des investisseurs prêts à les financer n’est pas une mince affaire. Les investisseurs autochtones devront aller chercher les compétences nécessaires à la construction et à l’exploitation de projets énergétiques, soit directement, soit au moyen de partenariats stratégiques.

En outre, la participation de peuples autochtones aux projets de cette nature ne garantit pas nécessairement que l’opposition à laquelle ils se heurtent, y compris celles des autres peuples autochtones, disparaîtra.

Toutefois, les niveaux de participation et les bons résultats que les peuples autochtones ont connus dans le secteur de l’énergie jusqu’à présent sont encourageants. Le secteur procure deux fois d’emplois aux autochtones que la moyenne nationale des autres secteurs, notamment dans des centaines d’entreprises autochtones dans tout l’Ouest canadien. 

Les gouvernements fédéral et provinciaux soutiennent résolument les prises de participation des peuples autochtones, estimant qu’elles font avancer la cause de la réconciliation et favorisent l’autosuffisance. Étant donné la virulence de l’opposition actuelle aux projets énergétiques, l’intéressement des peuples autochtones à ces projets pourrait être un moyen efficace d’obtenir leur appui et de diminuer les risques d’échec des projets.

Un résumé de cet article a été publié par Lexpert le 30 août 2019.


[1] Eagle Spirit est conçu sur le modèle du pipeline Alyeska dont le tracé s’étend entre Prudhoe Bay et Valdez en Alaska. Les peuples autochtones de l’État ont participé à la construction et à l’exploitation du projet.

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